摘要：打好升級版污染防治攻堅戰(zhàn)，思路創(chuàng)新與轉型是關鍵。我國農村環(huán)境保護底子薄、基礎差、欠賬多，現(xiàn)階段農村環(huán)境治理仍是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出“短板”和顯著“弱項”。本文在分析“十四五”時期農村環(huán)境保護工作基礎和面臨形勢的基礎上，提出以改善農村環(huán)境質量、提高農村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平為核心，以解決農民群眾身邊最緊迫、最直接的突出生態(tài)環(huán)境問題為導向，聚焦農村生態(tài)、農業(yè)生產、農民生活三大重點領域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污染治理體制機制，推動建立多元共治體系，打通“兩山”轉化通道，打好升級版的農村污染防治攻堅戰(zhàn)的總體思路，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面提升農村生態(tài)文明和綠色發(fā)展水平。

引言

改革開放40多年來，我國農村經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就，6年間（2015—2020年）7000多萬貧困人口即將全部脫貧，但農村環(huán)境治理仍是一個難題、一塊短板。城鄉(xiāng)環(huán)境治理水平差距依然較大，垃圾圍村、污水橫流、糞污遍地等“臟亂差”現(xiàn)象在部分地區(qū)還比較突出，與億萬農民群眾對美好生活向往的需求仍存在差距。為此，習近平總書記曾多次就農村人居環(huán)境、污水和垃圾治理、畜禽養(yǎng)殖污染防治等做出重要批示指示和具體部署。當前，如何謀劃好“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護工作、打好升級版污染防治攻堅戰(zhàn)已成為各級政府關注和社會各界熱議的焦點問題之一。圍繞一些關鍵問題，很多學者已開展“十四五”生態(tài)環(huán)境保護相關研究，但有關“十四五”時期農村環(huán)境保護研究相對較少，特別是在研判農村環(huán)境新形勢、新任務、新要求的基礎上深入開展轉型思路的研究鮮有報道。為貫徹落實習近平總書記有關農村環(huán)境保護系列批示指示精神，推進打好升級版的農村污染防治攻堅戰(zhàn)，加快解決農村突出環(huán)境問題，建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，本文對“十四五”時期我國農村環(huán)境保護總體轉型思路進行了探討。

1近年我國農村環(huán)境保護事業(yè)長足發(fā)展

1.1 農村環(huán)境保護上升為國家戰(zhàn)略

改善農村人居環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大任務之一。習近平總書記十分關心“三農”問題和農村人居環(huán)境改善，曾多次強調“中國要強，農業(yè)必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富”“進一步推廣浙江好的經(jīng)驗做法，因地制宜、精準施策，建設好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村”“搞新農村建設要注意生態(tài)環(huán)境保護，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農村特點，保留鄉(xiāng)村風貌”“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)”等。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，在統(tǒng)籌常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展時，習近平總書記再次強調，要堅持預防為主，創(chuàng)新方式方法，深入持久開展農村人居環(huán)境整治。國家印發(fā)了《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》等重要文件，“十三五”期間將農業(yè)農村污染治理作為污染防治攻堅戰(zhàn)七場標志性戰(zhàn)役予以推進。這些重要的批示指示和文件，是習近平“三農”思想有關農村環(huán)境保護的重要組成部分，為“十四五”做好農村環(huán)境保護工作提供了基本遵循和行動指南。

1.2 農村人居環(huán)境改善成效顯著

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，2008年以來，中央財政累計安排專項資金537億元支持各地開展農村環(huán)境綜合整治，累計完成17.9萬個村莊的環(huán)境整治，2億多農村人口從中受益；其中，“十三五”以來安排資金222億元，支持各地實現(xiàn)10.1萬個村莊環(huán)境整治；整治后的村莊環(huán)境“臟亂差”問題得到有效解決，環(huán)境面貌煥然一新。據(jù)農業(yè)農村部統(tǒng)計，截至2019年底，全國農村生活垃圾收運處置體系已覆蓋84%以上的行政村，86%的非正規(guī)垃圾堆放點已完成整治，約30%農戶生活污水得到治理。2018年，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”，以浙江為代表的我國農村環(huán)境整治成果得到國際社會認可。

1.3 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用水平逐步提升

2017年，原農業(yè)部制定了《畜禽糞污資源化利用行動方案（2017—2020年）》，要求各地深入開展畜禽糞污資源化利用行動。農業(yè)農村部數(shù)據(jù)顯示，2018年底全國畜禽糞污綜合利用率達到70%，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率達到63%。自畜牧業(yè)綠色發(fā)展示范縣創(chuàng)建活動以來，截至2017年底，共有55個縣成為綠色發(fā)展示范縣；截至2018年底，全國共有150個果菜茶生產和畜牧大縣開展了有機肥替代化肥的試點示范。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，截至2018年底，全國已全面完成畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定，已劃定禁養(yǎng)區(qū)8.9萬個，禁養(yǎng)區(qū)面積101.0萬平方千米，關閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內養(yǎng)殖場（小區(qū)）、養(yǎng)殖戶26萬多個。

1.4 農村環(huán)境保護“四梁八柱”制度體系不斷完善

“十三五”時期，國家先后出臺了一系列農村環(huán)保政策和技術文件。原環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《全國農村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》（環(huán)辦水體函〔2018〕1083號）；生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部印發(fā)了《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》；生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《關于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》；農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核辦法（試行）》；生態(tài)環(huán)境部會同水利部、農業(yè)農村部印發(fā)了《關于推進農村黑臭水體治理工作的指導意見》（環(huán)辦土壤函〔2019〕48號）；生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《農村生活污水處理設施水污染物排放控制工作指南（試行）》；中央農辦等九部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進農村生活污水治理的指導意見》（中農發(fā)〔2019〕14號）等。各地通過開展鄉(xiāng)村清潔行動、農業(yè)農村污染治理攻堅、“廁所革命”、美麗鄉(xiāng)村建設等活動，初步建立起農村環(huán)保工作制度體系，并因地制宜積極探索環(huán)境治理設施運維長效管理機制。

1.5 農業(yè)農村環(huán)境污染治理實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管

2018年，按照《深化黨和國家機構改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部，全面履行監(jiān)督指導農業(yè)面源污染治理職責。至此，我國實現(xiàn)了農業(yè)與農村環(huán)境污染治理的統(tǒng)一監(jiān)管?；鶎迎h(huán)保機構和隊伍得到加強，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構和人員持續(xù)增加，部分地區(qū)逐步形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構對農村環(huán)境保護齊抓共管的良好工作格局。近年來，國家大力推進環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法、宣傳“三下鄉(xiāng)”，開展農村集中式飲用水水源地保護、生活垃圾和污水處理、秸稈焚燒、畜禽養(yǎng)殖污染防治等專項執(zhí)法檢查行動，采取多種形式宣傳農村環(huán)保政策、工作進展和典型經(jīng)驗，普及農村環(huán)保知識，公眾對農業(yè)農村環(huán)境保護的意識得到提升。

2農村環(huán)境保護面臨的形勢與挑戰(zhàn)2.1 城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施建設差距依然較大

一是與城鎮(zhèn)相比，農村環(huán)境基礎設施建設嚴重滯后。根據(jù)《2018年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》，2018年全國城市生活污水、生活垃圾處理率分別為95.49%、98.96%，縣城生活污水、生活垃圾處理率分別為91.16%、97.16%。相比之下，我國農村生活污水處理率僅為30%左右，低于城鎮(zhèn)60多個百分點；農村生活垃圾處理率為84%，與城鎮(zhèn)生活垃圾處理水平仍存在差距。二是畜禽養(yǎng)殖污染防治呈現(xiàn)新特點。據(jù)農業(yè)農村部數(shù)據(jù)顯示，我國每年畜禽糞污產生量約38億噸，綜合利用率為70%，仍有約11.4億噸畜禽糞污未有效處理利用，對周邊環(huán)境產生污染。自《水污染防治行動計劃》實施以來，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染初步得到有效防控，而非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖量大、面廣，存在污染治理設施配套不足、環(huán)境監(jiān)管難度大等問題，使得非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖對環(huán)境造成的污染日益凸顯。

2.2 農村生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力依然薄弱

一是農村環(huán)境監(jiān)管能力長期嚴重不足。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)保機構和配套人員，缺少必要的監(jiān)管執(zhí)法手段，難以對農村環(huán)境保護實施有效監(jiān)管。二是農業(yè)面源污染監(jiān)測基本處于空白。本次機構改革后，生態(tài)環(huán)境部門的農業(yè)面源污染監(jiān)測工作面臨監(jiān)測網(wǎng)缺失、制度方法不健全等現(xiàn)實問題，履行監(jiān)督指導農業(yè)面源污染防治職責的能力不足。三是中央農村環(huán)保“以獎促治”政策有待深化。2019年財政部印發(fā)了新的《農村環(huán)境整治資金管理辦法》，明確了中央農村環(huán)境整治資金實施至2020年；期滿后需要評估確定是否繼續(xù)實施和延續(xù)期限?！笆奈濉逼陂g國家是否延續(xù)“以獎促治”政策，是否繼續(xù)設立中央農村環(huán)境整治專項資金，仍在進一步研究論證中。四是農村污水和垃圾治理統(tǒng)計制度不完善。中央農辦調整了農村人居環(huán)境整治工作部門分工后，住建部門不再負責指導農村生活污水治理，暫停了發(fā)布年度農村污水垃圾治理統(tǒng)計信息；目前，生態(tài)環(huán)境部門尚未建立農村生活污水統(tǒng)計制度，尚未將其納入生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計體系。這一過渡期導致農村生活污水統(tǒng)計相關信息不足。五是農村環(huán)保法律法規(guī)政策缺失較多。農業(yè)農村環(huán)境保護相關立法工作有待加快推進，農村生活污水、生活垃圾處理處置標準和技術規(guī)范體系有待建立健全，已出臺的農村環(huán)保優(yōu)惠扶持政策有待進一步細化和落實。

2.3 農村污染治理綠色化轉型依然困難重重

一是符合農村地域特點，特別是適合欠發(fā)達地區(qū)的生活污水治理技術和管理模式比較缺乏。一些地區(qū)在推進農村生活污水治理的過程中，存在征地難、收水難、群眾不接受、排放無去向、“空心村”等問題，自然坑塘利用不充分，治污設施“曬太陽”普遍。二是農村生活垃圾治理在分類體系建設、末端處理設施選址和建設等方面存在明顯短板，一些山區(qū)交通不便的村莊，仍在沿用非正規(guī)垃圾填埋場，垃圾容易隨降雨沖到下游，堵塞河道。三是畜禽養(yǎng)殖快速發(fā)展，但配套設施裝備和消納條件跟不上，產生的畜禽糞污得不到及時有效處理，很容易造成環(huán)境污染，對農民生產生活帶來不利影響，甚至造成疾病傳播。

2.4 農村環(huán)境保護長效管理機制創(chuàng)新依然不足

一是地方政府責任有待進一步細化落實。一些地方政府還沒有把農村環(huán)保工作真正納入重要議事日程，“重城市、輕農村，重點源、輕面源，重建設、輕管理”的觀念還普遍存在。二是村民參與環(huán)境整治內生動力不足。各地在推進農村環(huán)保工作中，主要依靠政府行政推動，農民群眾主體作用未得到充分發(fā)揮，村民參與環(huán)境治理的主動性仍不強。三是農村環(huán)境整治市場機制不完善。由于現(xiàn)階段農村環(huán)境治理技術和市場商業(yè)模式尚不成熟，投資回報機制不健全，社會資本參與農村環(huán)境治理的積極性不高。四是長效運營機制仍在探索。據(jù)相關媒體報道，一些地區(qū)由于運營資金短缺、管網(wǎng)配套不同步、專業(yè)技術人員缺乏等因素，農村生活污水處理設施“曬太陽”問題突出。

2.5 農村環(huán)保與農業(yè)經(jīng)濟高質量發(fā)展依然缺少協(xié)同互動

當前，大部分地區(qū)農業(yè)生產主要依靠資源消耗的粗放經(jīng)營方式?jīng)]有根本改變，農業(yè)面源污染趨勢尚未有效遏制，綠色優(yōu)質農產品供給還不能滿足人民群眾日益增長的需求，農業(yè)綠色發(fā)展道路任重道遠。在推進農村環(huán)境保護的同時，如何圍繞國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農業(yè)供給側結構改革，推動農業(yè)高質量發(fā)展，建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，探索農村環(huán)境與農業(yè)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展之路尚處于探索過程中。

3我國農村環(huán)境保護“十四五”總體思路建議

“十四五”時期，是我國農村環(huán)境保護向縱深推進的攻堅時期，是在全面建成小康社會基礎上，不斷深化各項治理舉措和持續(xù)提升農村生態(tài)環(huán)境質量的重要時期，也是實現(xiàn)2035年美麗中國愿景的關鍵時期。這一時期，我國農村環(huán)境保護要以習近平生態(tài)文明思想為總的指導方針，結合國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以改善農村環(huán)境質量、提高農村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平為核心，以解決農民群眾身邊最緊迫、最直接的突出生態(tài)環(huán)境問題為導向，聚焦農村生態(tài)、農業(yè)生產、農民生活三大重點領域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污染治理體制機制，推動建立黨委領導、政府主導、農民主體、企業(yè)和社會支持的多元共治體系，打好升級版的農村污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)提升農村生態(tài)文明建設水平。

3.1 加快補齊農村污染治理基礎設施“短板”

一是建立健全地方為主、中央補助、村民參與、企業(yè)支持的資金籌措機制。建議國家“十四五”繼續(xù)設立中央農村環(huán)保專項資金，并不斷加大投入規(guī)模；結合農村環(huán)境保護形勢和京津冀、長江經(jīng)濟帶、黃河流域、粵港澳等國家重大戰(zhàn)略部署，深化“以獎促治”政策，明確“十四五”農村環(huán)境整治的重點范圍和整治內容。二是開展全國農村生活污水和垃圾治理現(xiàn)狀和需求調查。全面摸清已治理村莊的設施數(shù)量、分布和運行情況，未治理村莊的常住人口、戶數(shù)、自然條件、生活水平和整治意愿等，建立全國和區(qū)域整治臺賬，全面清理維修不正常運行設施；對長期撂荒不能修復的，根據(jù)現(xiàn)狀重新規(guī)劃建設。三是結合農村環(huán)?；A設施現(xiàn)狀與需求調查結果，推動各地開展縣域農村生活污水、垃圾治理專項規(guī)劃編制，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路設計和落實以縣區(qū)為單元、村鎮(zhèn)分類實施的一體化污染治理模式。

3.2 全面夯實治理體系和治理能力“弱項”

一是加快建立農村環(huán)境統(tǒng)計制度，以農戶為統(tǒng)計對象，以行政村為統(tǒng)計單元，開展行政村、自然村、農戶、戶籍人口、常住人口、生活污水和垃圾產生量、污水和垃圾處理設施等信息統(tǒng)計，并納入年度生態(tài)環(huán)境狀況公報予以公布。二是研究制定農村環(huán)境綜合整治成效評估實施細則，全面評估近年來農村環(huán)境綜合整治成效。三是建立農業(yè)面源污染監(jiān)測體系，整合現(xiàn)有農業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡和信息，增設和優(yōu)化監(jiān)測點位，將實地監(jiān)測和統(tǒng)計調查有機結合起來，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術，構建覆蓋全域、要素齊全、布局合理的農業(yè)面源監(jiān)測網(wǎng)絡。四是完善法律法規(guī)政策體系。加快推進農村人居環(huán)境治理立法進程，鼓勵地方出臺農村污水和垃圾治理條例等。研究制定有利于推動農村環(huán)境保護的財政、稅收、土地、信貸、保險等優(yōu)惠政策，強化已出臺審批招標、用電用地、有機肥等扶持政策的落地性。健全農村生活垃圾污水治理技術、施工建設、運行維護等標準規(guī)范。

3.3 牢固樹立生態(tài)循環(huán)的農村污染治理“思維”

一是鑒于農村生活污水處理與農業(yè)生產、農民生活息息相關，需要融入農村生態(tài)系統(tǒng)的“大格局”，牢固樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，以污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用為導向，創(chuàng)新農村生活污水處理設計范式，充分利用坑塘溝渠、濕地、農田等自然處理系統(tǒng)，統(tǒng)籌加強與農田灌溉回用、生態(tài)修復、景觀綠化等有機銜接，讓污水自然凈化、循環(huán)利用、變廢為寶。二是加快垃圾治理從“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運、縣處理”的傳統(tǒng)集中處理模式向“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”的新模式轉變，建立農村垃圾分類收集處置體系，規(guī)范和引導垃圾填埋場、熱解處理裝置和設施規(guī)范建設。三是堅持源頭減量、過程控制、末端利用的畜禽養(yǎng)殖污染治理原則，以畜牧大縣和規(guī)模養(yǎng)殖場為重點，以沼氣和生物天然氣利用為主要處理方向，以農用有機肥和農村能源為主要利用方式，全面推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用。探索建立畜禽糞污集中處理的第三方運營機制，規(guī)范和引導非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖標準化、規(guī)范化建設。

3.4 將創(chuàng)新作為新時期農村環(huán)保工作不竭“動力”

一是創(chuàng)新農村環(huán)境保護的黨委負責制。借鑒浙江“千村示范、萬村整治”工程建設經(jīng)驗，按照五級書記抓鄉(xiāng)村振興的要求，壓實地方特別是黨委主體責任，把農村環(huán)境保護納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為重點任務優(yōu)先安排，列入黨委主要負責人重點工作，把完成“十四五”治理目標任務作為一項重要政績考核指標，推動建立強有力的黨委領導體制和工作推進機制。二是廣泛開展農村環(huán)保實用技術創(chuàng)新研發(fā)。建議在國家和地方各級重大科研項目中，針對農村環(huán)?，F(xiàn)有技術和設備適用性差的技術瓶頸，研發(fā)推廣適應不同類型的村莊生活污水和垃圾處理技術和裝備。充分利用農村自然生態(tài)系統(tǒng)自我消納能力，以小流域為治理單元，通過調查研究、因勢利導、科學設計，加快研發(fā)一批農村生活污水生態(tài)化、資源化處理技術模式。三是創(chuàng)新農村環(huán)保投融資機制。可采用整縣農村垃圾或污水處理項目打包委托有資質第三方企業(yè)建設運營，也可采用城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施改擴建項目與農村環(huán)境整治項目打捆，或與生態(tài)旅游、房地產開發(fā)項目捆綁等方式，吸引社會資本參與農村環(huán)境整治。有條件的地區(qū)可實行污水垃圾處理農戶繳費制度，建立財政補貼與農戶繳費合理分攤機制。四是創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管手段。構建“政府監(jiān)管、村民自治”的監(jiān)管體系，運用大數(shù)據(jù)等技術手段，充分利用鄉(xiāng)村治安網(wǎng)格化管理平臺，及時發(fā)現(xiàn)農村環(huán)境問題，鼓勵村民監(jiān)督，通過微信平臺、APP、“12369”電話熱線等方式，對農村地區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件進行舉報。可通過開展農村美麗庭院評選、環(huán)境衛(wèi)生光榮榜等活動，進一步發(fā)揮農民主體作用，依靠農民群眾推動環(huán)境整治。

3.5 打通農村地區(qū)綠水青山向金山銀山轉化“通道”

一是充分利用農村地區(qū)良好的生態(tài)資源優(yōu)勢，探索“兩山”轉化路徑，融合推進農村生態(tài)產業(yè)發(fā)展。引導有條件的地區(qū)將農村環(huán)境整治與特色農產品種養(yǎng)、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、美麗鄉(xiāng)村、康養(yǎng)產業(yè)等有機結合，把激發(fā)村民改善環(huán)境的內生動力與增收致富結合起來，實現(xiàn)農村產業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進。二是開展農村環(huán)境保護與綠色發(fā)展綜合示范。選取典型市縣，以垃圾分類收集、畜禽糞污資源化利用、秸稈農膜回收處理、化肥農藥減量增效等為主題，結合當前各部門開展的試點示范工作，如農村環(huán)境綜合整治樣板、畜禽糞污資源化利用試點、果菜茶有機肥替代化肥示范、生態(tài)文明建設示范市（縣）、“兩山”實踐創(chuàng)新基地等，總結和推廣一批農村環(huán)境保護與綠色發(fā)展的示范縣、示范村、示范戶，探索一條百姓富、生態(tài)美有機結合的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路。

4結語

隨著我國綜合國力不斷增強和廣大農民對高品質生活需求的不斷提升，“十四五”時期有望成為我國加快推進農村生態(tài)環(huán)境保護工作的窗口期。面對農村環(huán)境保護的形勢與挑戰(zhàn)，要堅持底線思維，保持戰(zhàn)略定力，持續(xù)加強新時期農村環(huán)境保護思路創(chuàng)新研究，力爭在長效制度、治理體系和治理能力、組織方式、科技創(chuàng)新、綠色惠民等關鍵領域實現(xiàn)突破，為美麗中國建設奠定堅實基礎。