黨中央、國務(wù)院對煤礦安全生產(chǎn)高度重視，采取了一系列政策措施推進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)工作。特別是今年以來,國務(wù)院連續(xù)在山西太原和遼寧沈陽召開了兩次煤礦安全專題會議,張德江副總理出席并都發(fā)表了重要講話，對煤礦安全生產(chǎn)特別是瓦斯治理和小煤礦整頓關(guān)閉工作起到了進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、明確思路、增強(qiáng)信心的作用。眾所周知，瓦斯事故是煤礦安全的“第一殺手”，抓好瓦斯治理是解決煤礦安全問題的關(guān)鍵，小煤礦是安全生產(chǎn)的“重災(zāi)區(qū)”，進(jìn)一步加大整頓關(guān)閉力度，是提高煤礦安全保障能力的根本措施。如何加大監(jiān)察執(zhí)法力度，貫徹落實(shí)好兩個會議精神，深化煤礦安全兩個攻堅(jiān)戰(zhàn)，是我們煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)目前亟待解決的問題。

一、目前煤礦安全監(jiān)察工作現(xiàn)狀及存在的問題

組建煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是黨中央、國務(wù)院深化煤礦安全監(jiān)察體制改革，保障煤礦安全生產(chǎn)采取的一項(xiàng)重大舉措。八年多來，在國家局、省局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全體監(jiān)察員積極履行安全監(jiān)察職責(zé)，不斷探索新形勢下煤礦安全監(jiān)察工作的新方法、新思路。深入基層，深入井下，依法開展安全監(jiān)察執(zhí)法工作，尤其是在煤礦安全專項(xiàng)整治中發(fā)揮了重要作用，樹立了煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威。通過監(jiān)察執(zhí)法，嚴(yán)查重處了一些違法違規(guī)行為，推進(jìn)了煤礦瓦斯治理和關(guān)閉整頓兩個攻堅(jiān)戰(zhàn)的落實(shí),關(guān)閉了大批資源條件差、管理水平低等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和不具備安全生產(chǎn)基本條件的小煤礦，促進(jìn)了瓦斯綜合治理，加強(qiáng)了煤礦的安全基礎(chǔ)工作，改善了安全生產(chǎn)條件，提高了煤礦職工特別是礦主的安全意識，增強(qiáng)了礦井的抗災(zāi)能力。煤礦事故有了較大幅度下降，3人以上事故得到了有效遏制，兩個攻堅(jiān)戰(zhàn)的成果已充分顯現(xiàn)。但也必須看到，皖南小煤礦整體安全程度和管理水平依然比較低，與法律法規(guī)和《煤礦安全規(guī)程》的要求仍存在較大差距，安全違法行為還經(jīng)常發(fā)生，煤礦零星事故仍未得到有效控制，煤礦安全生產(chǎn)的不確定性依然較多。這說明我們的工作依然比較艱巨，也說明我們的安全監(jiān)察執(zhí)法工作還有不到位的地方，還存在差距和不足，主要表現(xiàn)為：

（一）從外部看：一是煤礦安全監(jiān)察法律法規(guī)建設(shè)相對滯后，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)難以操作?？傮w上說，近幾年國家相繼出臺了一系列安全方面的法律法規(guī)，相關(guān)法律體系正逐步完善，但就煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法而言，在適用法律上，引用不同法律條文，有時會出現(xiàn)不同的處罰結(jié)果。由于沒有統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，部分安全監(jiān)察員在執(zhí)法或行使自由裁量權(quán)時，客觀上就會出現(xiàn)偏軟的情況。二是行業(yè)管理部門監(jiān)督管理乏力。在機(jī)構(gòu)改革中，行業(yè)管理普遍削弱，存在著責(zé)任不清、職能不順，監(jiān)管不嚴(yán)等問題。在煤礦安全監(jiān)察中，協(xié)調(diào)、配合、支持力度有所減弱，沒有形成合力，以至于監(jiān)察指令落實(shí)不到位，隱患整改就事論事，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在煤礦安全監(jiān)察中未能真正形成“抓大案、查重案”的監(jiān)察機(jī)制。

（二）從內(nèi)部看，安全監(jiān)察執(zhí)法工作機(jī)制尚待進(jìn)一步完善，還沒有真正形成目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、考評嚴(yán)格、激勵有效、約束有力、規(guī)范有序、依法行政的工作運(yùn)行機(jī)制。一是在執(zhí)法觀念上存在差距，在職責(zé)定位上沒有真正樹立國家監(jiān)察的理念。監(jiān)察員在一個地區(qū)實(shí)施監(jiān)察存在著看慣了、習(xí)慣了的問題，二是在監(jiān)察方式方法上存在差距。在安全監(jiān)察中，存在重井下、輕地面，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察頻率，忽視了監(jiān)察深度，重檢查、輕整改。三是隊(duì)伍建設(shè)上存在差距。安全監(jiān)察員綜合素質(zhì)亟待提高。部分監(jiān)察員存在政治意識、大局意識和責(zé)任意識還不強(qiáng)，監(jiān)察能力弱的問題。囿于專業(yè)限制，對專業(yè)特長以外的問題難以準(zhǔn)確定性把握，必然會出現(xiàn)“該發(fā)現(xiàn)、而未發(fā)現(xiàn)”等情況。這些都容易導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、寬嚴(yán)失當(dāng)、執(zhí)法隨意等現(xiàn)象。

二、多管齊下創(chuàng)新形式，進(jìn)一步加大對煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管力度

（一）應(yīng)進(jìn)一步鞏固、加強(qiáng)、完善對煤礦實(shí)施國家監(jiān)察制度。煤礦屬高危企業(yè)，極易發(fā)生安全生產(chǎn)事故。煤礦安全生產(chǎn)實(shí)行“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”工作機(jī)制，符合當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀。實(shí)踐證明，黨中央、國務(wù)院作出建立垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體制的決策是完全正確的，這個體制隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)從以下方面進(jìn)一步鞏固和完善：

1、牢固樹立國家監(jiān)察的理念，形成抓大防小的的工作機(jī)制，不斷提高控制重特大事故的監(jiān)察能力

隨著煤礦安全監(jiān)察工作的深入，那種大規(guī)模、高強(qiáng)度、不分層次、事無巨細(xì)的監(jiān)察，存在的不足逐漸顯現(xiàn)。要大力推進(jìn)監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察形式、監(jiān)察方式的創(chuàng)新，樹立國家監(jiān)察理念，堅(jiān)持抓大防小、實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)察，立足于查大系統(tǒng)、改大隱患、防大事故，不斷提高監(jiān)察執(zhí)法能力。

（1）在監(jiān)察內(nèi)容上，要提升監(jiān)察層次，重點(diǎn)監(jiān)察決策層、管理層、技術(shù)層的安全生產(chǎn)行為。強(qiáng)化技術(shù)監(jiān)察。重點(diǎn)對開采布局的合理性、生產(chǎn)系統(tǒng)的完整性、安全性、可靠性進(jìn)行監(jiān)察，對企業(yè)內(nèi)部的安全管理運(yùn)行機(jī)制、隱患排查整改制度的落實(shí)以及“十六字”瓦斯綜合治理工作體系的構(gòu)建等進(jìn)行監(jiān)察。

（2）在監(jiān)察方式方法上，要抓大防小，突出重點(diǎn)。對轄區(qū)煤礦要做到家底清、清況明，并在此基礎(chǔ)上，逐礦分析，梳理排隊(duì)，確定重點(diǎn)監(jiān)控礦井和重大安全隱患并實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)察。對煤礦存在突出問題和重大安全隱患，要明確專人，實(shí)施掛牌監(jiān)察，跟蹤督查，限期消除，有計(jì)劃、分階段地解決一些突出問題，逐步改善礦井安全生產(chǎn)狀況，要形成煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)“抓大案、查重案”安全監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。

（3）在監(jiān)察形式上，應(yīng)分三個層面、準(zhǔn)確定位。第一層面分局，要把工作著力點(diǎn)放在具體的監(jiān)察執(zhí)法上來。要根據(jù)不同季節(jié)和安全生產(chǎn)特點(diǎn)，編制監(jiān)察計(jì)劃，組織開展重點(diǎn)監(jiān)察，加大行政執(zhí)法的力度，不斷提高綜合素質(zhì)，夯實(shí)內(nèi)部管理和監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)工作，完善監(jiān)察工作機(jī)制，努力提高監(jiān)察執(zhí)法效果。第二層面省局，要把工作著力點(diǎn)放在如何加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察上來。加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法工作的調(diào)查研究。針對性開展一些重點(diǎn)監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察，解決一些分局難以解決和推動的突出問題，并加強(qiáng)對分局監(jiān)察工作的檢查指導(dǎo)；促進(jìn)分局認(rèn)真地履行監(jiān)察職責(zé)，進(jìn)一步做好監(jiān)察職責(zé)。第三層面國家局，要從戰(zhàn)略、全局的高度，規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作，探索長效機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，謀求長遠(yuǎn)發(fā)展。并對重點(diǎn)省區(qū)有針對性開展一些重點(diǎn)監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察，解決一些省局難以解決和推動的突出問題。當(dāng)前，要針對煤炭行業(yè)的法律法規(guī)，加以全面梳理，盡可能的把針對同一違法行為的不同處理處罰規(guī)定統(tǒng)一起來，形成煤炭行業(yè)行政執(zhí)法的“法典”，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。

（4）在隊(duì)伍建設(shè)上，要加強(qiáng)隊(duì)伍的思想作風(fēng)和業(yè)務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)察員政治意識、大局意識、責(zé)任意識和廉潔自律意識，提高監(jiān)察員理解和把握國家安全生產(chǎn)方針政策的能力、對地方政府安全監(jiān)管工作檢查指導(dǎo)的能力和監(jiān)察執(zhí)法的能力，牢固樹立國家監(jiān)察的理念，堅(jiān)決克服人情關(guān)、面子關(guān)，消除畏難情緒和厭戰(zhàn)情緒，認(rèn)真履行職責(zé)。要切實(shí)關(guān)心監(jiān)察員的生活，解決后顧之憂，并在此基礎(chǔ)上加大交流力度，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)察員綜合素質(zhì)，確保各項(xiàng)監(jiān)察執(zhí)法工作落實(shí)到位。

2、突出重點(diǎn)，加大執(zhí)法力度，進(jìn)一步提高國家監(jiān)察的影響力

要堅(jiān)持不做盲目監(jiān)察、不做無效果的監(jiān)察。要突出瓦斯和水患威脅較重和管理基礎(chǔ)較差的礦井為重點(diǎn)，合理科學(xué)地編制監(jiān)察執(zhí)法的年、月度計(jì)劃，加大對重點(diǎn)監(jiān)控礦井監(jiān)察頻率，保持高壓態(tài)勢并建立重點(diǎn)監(jiān)控礦井定期分析制度，以點(diǎn)促面，抓大防小，要通過抓典型，充分運(yùn)用“停產(chǎn)整頓”和“關(guān)閉”等手段，加大執(zhí)法力度，樹立執(zhí)法權(quán)威，從源頭上解決一些突出問題，凡在限期內(nèi)對存在的重大安全隱患未能及時消除的，必須實(shí)施停產(chǎn)整頓，經(jīng)停產(chǎn)整頓后仍不具備安全生產(chǎn)條件的，則堅(jiān)決予以關(guān)閉。要通過停產(chǎn)整頓和關(guān)閉，增強(qiáng)辦礦單位和辦礦者依法辦礦、依法管礦的責(zé)任感，提高辦礦單位和辦礦者遵章守紀(jì)的自覺性。

3、積極推進(jìn)兩個責(zé)任主體的落實(shí)，形成工作合力，進(jìn)一步提高國家監(jiān)察的推動力

搞好煤礦安全監(jiān)察是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，作為煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖依法獨(dú)立監(jiān)察，但必須善于發(fā)揮、調(diào)動多種社會力量，形成工作合力，搞好煤礦監(jiān)察執(zhí)法工作。一是要正確處理好同地方政府及有關(guān)部門的關(guān)系，構(gòu)建工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，爭取地方政府及有關(guān)部門的配合和支持，形成搞好煤礦安全工作的合力。二是按照國務(wù)院辦公廳界定的職責(zé)，加強(qiáng)對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作的檢查指導(dǎo)。及時向當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門通報(bào)煤礦存在的問題，落實(shí)地方政府責(zé)任。對煤礦存在的突出問題，分局和省局要及時準(zhǔn)確的向有關(guān)市、縣政府和部門提出監(jiān)察建議。對提出的監(jiān)察建議落實(shí)情況，分局要實(shí)施跟蹤。三是要開展聯(lián)合執(zhí)法。在瓦斯治理、安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、重大隱患整治等方面，共同合作，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。特別是要積極配合地方人民政府搞好小煤礦深化整治工作。要利用我們的技術(shù)優(yōu)勢，配合地方人民政府搞好小煤礦深化整治工作，大力推行煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作。

（二）分類監(jiān)察，分類指導(dǎo)，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)煤礦安全兩個攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入

1、加強(qiáng)行業(yè)管理，提高煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，政府不直接管理企業(yè)，但是不能不管行業(yè)。加強(qiáng)煤炭行業(yè)管理，抓緊修訂煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程和設(shè)計(jì)規(guī)范。要重新制定新辦煤礦的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，對礦井儲量、服務(wù)年限要嚴(yán)格的規(guī)定，提高準(zhǔn)入門檻。特別是在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平和人員素質(zhì)的條件下，在煤炭市場銷售趨好的情況下，國家應(yīng)對煤炭資源要統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)利用。要限制高瓦斯與突出煤田、有煤塵爆炸危險(xiǎn)煤田以及構(gòu)造復(fù)雜以上煤田的開發(fā)利用，列入不可采礦井，嚴(yán)把入口關(guān)，減少事故的發(fā)生。

就皖南小煤礦而言，雖然通過幾年的安全整治，煤礦安全生產(chǎn)條件得到一定的提高，安全生產(chǎn)形勢基本保持穩(wěn)定。但是受地質(zhì)條件、從業(yè)人員文化技術(shù)素質(zhì)等多種因素的影響和制約，從客觀上就難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)?；夭珊驼?guī)回采。沒有規(guī)模在客觀上就難以保證有效的安全投入。加之，小煤礦勞動強(qiáng)度大、作業(yè)環(huán)境差、社會保障制度沒有得到有效落實(shí)等，造成了小煤礦招工難，招高素質(zhì)的職工更難，目前在小煤礦就業(yè)的職工全部是農(nóng)民工；隨著國家對煤礦經(jīng)濟(jì)政策的建立和完善，如資源有償轉(zhuǎn)讓、煤礦完全成本的實(shí)施、以及安全投入、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和環(huán)境保護(hù)的要求，煤礦的成本將會愈來愈高，利潤空間將會愈來愈小。對于皖南地區(qū)主要以個體辦礦為主體的私營企業(yè)，安全風(fēng)險(xiǎn)將會愈來愈大。因此，我們必須堅(jiān)定信心，嚴(yán)格按照《關(guān)于加強(qiáng)小煤礦安全基礎(chǔ)管理的指導(dǎo)意見》的要求，克服困難，通過整頓關(guān)閉，逐步建立小煤礦退出機(jī)制，淘汰落后生產(chǎn)力，推進(jìn)煤礦整頓關(guān)閉攻堅(jiān)戰(zhàn)向縱深發(fā)展。

2、開展瓦斯治理工作現(xiàn)場會診，認(rèn)真查找差距。 “通風(fēng)可靠、抽采達(dá)標(biāo)、監(jiān)控有效、管理到位”的煤礦瓦斯治理“十六字工作體系”，抓住了重點(diǎn)、抓住了關(guān)鍵，是對煤礦瓦斯治理的新要求、新思路。為確保“十六字工作體系”的落實(shí)，當(dāng)前要對現(xiàn)有煤礦分層次開展會診，要結(jié)合《加強(qiáng)煤礦基礎(chǔ)管理工作的指導(dǎo)意見》和《加強(qiáng)煤礦瓦斯治理工作的指導(dǎo)意見》，借鑒百日安全生產(chǎn)督查專項(xiàng)行動的經(jīng)驗(yàn)，逐礦梳理、找準(zhǔn)差距，摸清家底，掌握煤礦企業(yè)在礦井通風(fēng)系統(tǒng)、瓦斯抽采利用、監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)和現(xiàn)場管理工作等方面的現(xiàn)狀，做到心中有數(shù)，并對存在問題向地方政府通報(bào)，提出整治的要求，督促企業(yè)制定深化瓦斯治理工作整改方案，做到整改項(xiàng)目、資金、責(zé)任、進(jìn)度“四落實(shí)”。要通過會診，明確重點(diǎn)監(jiān)察對象和重點(diǎn)監(jiān)察內(nèi)容，加大監(jiān)察力度，此項(xiàng)工作有利于企業(yè)明確整改目標(biāo)，有利于形成工作合力，有利于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。要通過現(xiàn)場會診，在皖南地區(qū)重點(diǎn)解決好：一是牢固樹立“瓦斯超限就是事故”的意識，強(qiáng)化瓦斯管理。使企業(yè)深刻理解、把握“通風(fēng)可靠、抽采達(dá)標(biāo)、監(jiān)控有效、管理到位”煤礦瓦斯綜合治理工作體系的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，認(rèn)真做好隱患排查、治理工作。二是強(qiáng)力推行正規(guī)的開采布局。高瓦斯突出礦井凡是新采區(qū)開拓、水平延深必須要有資質(zhì)部門設(shè)計(jì)，并報(bào)市經(jīng)委批準(zhǔn)，確保礦井生產(chǎn)系統(tǒng)完善可靠。三是要強(qiáng)制推進(jìn)突出礦井區(qū)域性瓦斯治理工作，凡是新采區(qū)開拓、水平延深必須打底板巖石巷道開展瓦斯預(yù)抽工作，確保瓦斯抽采達(dá)標(biāo)，凡是沒有進(jìn)行瓦斯預(yù)抽的區(qū)域不得開采。四要加大對瓦斯治理的投入，重點(diǎn)解決好瓦斯治理的裝備問題。

3、要牢固樹立“嚴(yán)查事故是最好預(yù)防”的觀念，加大責(zé)任追究的力度。嚴(yán)查事故是樹立執(zhí)法權(quán)威的最好手段，調(diào)查處理速度要快，對有影響的事故案例要通過媒體向社會公布處理結(jié)果。對小煤礦必須加大經(jīng)濟(jì)處罰的力度，凡是發(fā)生事故的，要依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)事故調(diào)查處理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)行政處罰辦法》，給予經(jīng)濟(jì)處罰，同時還要責(zé)令礦井停產(chǎn)整頓，堅(jiān)決做到處理落實(shí)不到位不放過，加大事故查處力度，提高事故成本，真正起到警示作用。

（三）廣泛動員，加強(qiáng)宣傳，應(yīng)把安全生產(chǎn)作為我國的一項(xiàng)基本國策，營造全社會關(guān)心生命、關(guān)注安全的良好氛圍

安全生產(chǎn)水平是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化多方面的綜合反映，涉及到國家、社會和人民生活的各個領(lǐng)域，關(guān)系到國家聲譽(yù)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂業(yè)各個層面，是黨和政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。把安全生產(chǎn)作為國家的基本國策，是時代發(fā)展的要求。2000年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長明顯具有以重工業(yè)為主導(dǎo)的特征。從發(fā)達(dá)國家工業(yè)化發(fā)展歷史看，這一階段是生產(chǎn)安全事故的高發(fā)期，并將持續(xù)相當(dāng)長的時間。無論從促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，保持社會穩(wěn)定，還是從增強(qiáng)綜合國力，全面建設(shè)小康社會來看，都應(yīng)當(dāng)與人口、資源、環(huán)境一樣，把安全生產(chǎn)作為我國的一項(xiàng)基本國策。