對于同一礦山企業(yè)多次出現(xiàn)較輕、類似的安全生產(chǎn)違法行為的情況，如何引起企業(yè)對整改工作的足夠重視從而杜絕類似違法行為再次出現(xiàn)？美國出臺并逐漸完善了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定》。

在美國，礦山企業(yè)一旦受到基于該規(guī)定的判罰，下一步將很快面臨停產(chǎn)整改，企業(yè)需要付出很大的代價方能終止判罰并恢復(fù)生產(chǎn)。

以定量判罰增強(qiáng)礦山法規(guī)實用性

——記美國《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》立法與實踐

■吳大明

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國礦山生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)從2013年的42人減少到2016年的26人，下降了38．1％；2015年的礦山企業(yè)違法次數(shù)與2013年相比下降了20．6％；礦山企業(yè)嚴(yán)重違法次數(shù)占比由2013年的25％下降到2016年的23％。

對此，美國礦山安全健康監(jiān)察局（MSHA）表示，礦山企業(yè)違法現(xiàn)象近年來得以有效控制、監(jiān)察處罰數(shù)量明顯下降、煤礦安全生產(chǎn)狀況明顯改善的重要原因之一就是《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》的出臺實施。

最嚴(yán)厲處罰

促進(jìn)礦山行業(yè)逐漸形成政府監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機(jī)制

2013年3月25日，MSHA頒布了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》（以下簡稱《POV規(guī)定（2013）》），該規(guī)定是在進(jìn)一步修改完善《POV規(guī)定（1990）》的基礎(chǔ)上，經(jīng)美國國會批準(zhǔn)的一項礦山職業(yè)安全健康領(lǐng)域重要法規(guī)。

《POV規(guī)定（2013）》是對《礦山安全健康法（1977）》中關(guān)于礦山企業(yè)多次違法后作停產(chǎn)處罰的進(jìn)一步解釋和說明，明確了該處罰的判定標(biāo)準(zhǔn)和具體施行步驟，增強(qiáng)了《礦山安全健康法（1977）》相關(guān)條款的實用性和可操作性，加大了對同一企業(yè)多次較輕、反復(fù)類似的安全生產(chǎn)違法行為的判罰力度，并通過處罰和整改信息平臺的應(yīng)用使以往礦山企業(yè)被動緩慢整改隱患變?yōu)槿缃竦闹鲃蛹涌煺?，極大地促進(jìn)了美國礦山職業(yè)安全健康工作發(fā)展。

依據(jù)《POV規(guī)定（2013）》，MSHA監(jiān)察員能夠?qū)赡茉斐蓢?yán)重職業(yè)安全健康事故后果的礦山企業(yè)給予最嚴(yán)厲處罰，即發(fā)布停產(chǎn)整改通知。礦山企業(yè)為避免達(dá)到POV判罰的臨界標(biāo)準(zhǔn)，一方面加快落實傳票（或命令通知）等處罰中的整改要求，提高企業(yè)的整改效率；另一方面，礦山企業(yè)會主動積極查找可能存在的違法行為并改正，進(jìn)而從根本上避免了事故的發(fā)生。

在美國，礦山企業(yè)一旦受到POV判罰，下一步將很快面臨著停產(chǎn)整改。由于POV判罰終止的要求非常嚴(yán)格，企業(yè)需要付出很大的代價方能終止判罰并恢復(fù)生產(chǎn)。

《POV規(guī)定》的出臺及修改完善，改變了多次出現(xiàn)違法行為、安全整改措施不到位、安全管理長期松懈的礦山企業(yè)對職業(yè)安全健康工作不重視的狀況，促進(jìn)了礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察工作的發(fā)展，并逐漸形成了政府監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機(jī)制。

立法過程

判罰標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞、判罰審核管理不到位等問題的出現(xiàn)，促進(jìn)該法規(guī)逐步完善

《礦山安全健康法（1977）》頒布實施后，MSHA相繼出臺了一系列配套實施法規(guī)。

在礦山安全監(jiān)察執(zhí)法方面，為了貫徹落實《礦山安全健康法（1977）》關(guān)于礦山企業(yè)多次嚴(yán)重違法后停產(chǎn)整頓規(guī)定的要求，加大對礦山企業(yè)多次違法、違法情節(jié)嚴(yán)重和職業(yè)安全健康隱患長期整改不力的處罰力度，MSHA著手制定基于礦山企業(yè)的監(jiān)察數(shù)據(jù)、嚴(yán)重違法數(shù)量和職業(yè)安全健康狀況等綜合因素考核的定量化判罰標(biāo)準(zhǔn)，在實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)察、從重判罰的同時，敦促礦山企業(yè)認(rèn)真落實監(jiān)察傳票（或命令通知）的整改要求，實現(xiàn)礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察的良性循環(huán)。

1980年，MSHA制定并提交了《POV規(guī)定提案（1980）》。隨后的十年里，按照美國《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定，MSHA反復(fù)多次與礦山企業(yè)、工會及利益相關(guān)方就法規(guī)的具體內(nèi)容進(jìn)行交流和溝通，最終于1990年頒布了《POV規(guī)定（1990）》?！禤OV規(guī)定（1990）》的頒布實施，一定程度上促進(jìn)了美國礦山職業(yè)安全健康狀況的好轉(zhuǎn)，但2006年的薩戈煤礦事故、達(dá)比1號礦事故及2010年的UBB煤礦事故逐漸暴露出該法規(guī)存在的不足，如判罰標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞、判罰審核管理不到位和POV判罰簽發(fā)前的重審時間長等問題。

另外，勞工部針對MSHA的審計報告中也指出了《POV規(guī)定（1990）》中判罰標(biāo)準(zhǔn)未將作業(yè)場所職業(yè)安全健康等內(nèi)容納入標(biāo)準(zhǔn)范圍的問題。

因此，MSHA于2011年著手修改《POV規(guī)定（1990）》，并于2013年3月25日頒布了《POV規(guī)定（2013）》。新規(guī)定修改完善的主要內(nèi)容包括：取消POV判罰的初步篩查；將POV判罰標(biāo)準(zhǔn)中原來的“聯(lián)邦礦山安全健康復(fù)審委員會的最終判決的傳票和命令通知數(shù)量”改為“監(jiān)察員開出的傳票和命令通知數(shù)量”；進(jìn)一步明確POV違法的判定標(biāo)準(zhǔn)及處理程序；MSHA公開POV判罰標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)企業(yè)反饋和職業(yè)安全健康工作發(fā)展變化及時完善修改；重申了對于受到POV違法判罰的企業(yè)，在其隨后受到的第一次嚴(yán)重違法判罰后，即被要求停產(chǎn)；明確了礦山企業(yè)違法情況達(dá)到POV判罰標(biāo)準(zhǔn)后，MSHA可推遲或暫時不給予POV違法判罰的條件和范圍；加快了聯(lián)邦礦山安全健康復(fù)審委員會對收到POV違法判罰通知書的企業(yè)申請判罰暫緩執(zhí)行的受理進(jìn)程。

執(zhí)行程序

先書面告知企業(yè)負(fù)責(zé)人，90天內(nèi)如再次發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，將發(fā)布停產(chǎn)通知

《POV規(guī)定（2013）》的主要內(nèi)容包括判罰的依據(jù)、判罰的實施與判罰的終止。

判罰的依據(jù)主要是審核礦山企業(yè)遵守職業(yè)安全健康法規(guī)情況、職業(yè)安全健康事故發(fā)生情況、人員傷亡情況和職業(yè)病發(fā)病情況，具體包括：監(jiān)察員開出的礦山企業(yè)嚴(yán)重違法傳票的數(shù)量；監(jiān)察員對礦山企業(yè)開出嚴(yán)重違法傳票后，企業(yè)未在限期內(nèi)整改，隨后監(jiān)察員開出要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；監(jiān)察員監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)緊急危險后開出的要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)作業(yè)礦工未按要求接受培訓(xùn)、其行為可能導(dǎo)致事故發(fā)生，監(jiān)察員開出的要求礦工撤離作業(yè)現(xiàn)場命令通知的數(shù)量；礦山企業(yè)職業(yè)安全健康情況，如事故起數(shù)、傷亡人數(shù)及職業(yè)病人數(shù)等相關(guān)的數(shù)據(jù)和記錄；礦山企業(yè)對監(jiān)察員以往開出的違法判罰的整改情況。

MSHA審核發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)符合POV判罰標(biāo)準(zhǔn)后，將開出POV違法判罰通知，由礦山企業(yè)所在地的地區(qū)監(jiān)察處處長以書面通知的形式告知礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人。通常情況下，企業(yè)工會也會收到書面通知的副本。隨后，礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)將書面通知張貼在企業(yè)的公告欄。POV判罰書面通知發(fā)布后的90天內(nèi)，如MSHA監(jiān)察員在對該企業(yè)的任意一次監(jiān)察執(zhí)法過程中再次發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，MSHA將發(fā)布停產(chǎn)通知。

礦山企業(yè)在接到POV判罰書面通知后，應(yīng)加快對企業(yè)存在的職業(yè)安全健康問題的整改，并向MSHA申請終止POV判罰的審核。MSHA會在接到申請后的90天內(nèi)開展對該礦山企業(yè)職業(yè)安全健康狀況的全面和局部的抽查檢查，如該段時間內(nèi)礦山企業(yè)未因再次嚴(yán)重違法而被判罰停產(chǎn)，且檢查結(jié)果未發(fā)現(xiàn)可能存在的任何職業(yè)安全健康風(fēng)險，MSHA將取消對該礦山企業(yè)的POV判罰。

判罰實例

對瞞報239天工傷損失的美國煤河礦業(yè)有限責(zé)任公司叉溪煤礦作出POV判罰的決定

MSHA會根據(jù)礦山職業(yè)安全健康工作的發(fā)展情況不定期對具體判罰的量化指標(biāo)做細(xì)微的修改和完善，并通過計算機(jī)系統(tǒng)每月生成一份基于每家礦山企業(yè)近12個月內(nèi)違法判罰記錄和相關(guān)職業(yè)安全健康信息記錄的分析報告，篩查審核是否存在符合POV判罰標(biāo)準(zhǔn)的礦山企業(yè)。

礦山企業(yè)的違法狀況符合POV判罰的具體標(biāo)準(zhǔn)后，如采取相關(guān)行動加大整改力度并取得明顯的進(jìn)展時，MSHA會考慮可推遲或不給予POV判罰，具體的要求包括：因同一原因?qū)曳傅膰?yán)重違法，企業(yè)制定了切實可行的整改措施，取得了一定成效，并減少了嚴(yán)重違法的次數(shù)；礦山企業(yè)能夠提供證明其比以往更好地遵守了職業(yè)安全健康法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的材料；礦山安全健康監(jiān)察局核實的已停產(chǎn)企業(yè)；其他可以證明礦山企業(yè)落實整改的材料。

以2013年11月26日MSHA對美國煤河礦業(yè)有限責(zé)任公司叉溪煤礦的POV判罰為例，可以看到該法規(guī)的具體應(yīng)用。

當(dāng)時，MSHA在審核過程中發(fā)現(xiàn)，該礦瞞報了239天的工傷損失。結(jié)合叉溪煤礦近12個月（2012年9月1日到2013年8月31日）的監(jiān)察記錄，主要為：158份嚴(yán)重違法傳票或命令通知；嚴(yán)重違法的百小時監(jiān)察率為8．83，超過了嚴(yán)重違法的百小時監(jiān)察率為8的要求，且遠(yuǎn)高于同期井工礦嚴(yán)重違法的百小時監(jiān)察率的平均水平3．62；受到進(jìn)一步處罰的傳票和命令通知的百小時監(jiān)察率為1．34。綜合審核后，MSHA發(fā)現(xiàn)叉溪煤礦符合POV的4項判罰條件，且未發(fā)現(xiàn)叉溪煤礦符合推遲或不給予POV判罰的條件。因此，MSHA對叉溪煤礦作出了POV判罰的決定。